Hervormingsproject van de verordeningen inzake coördinatie van de sociale zekerheid: belangrijkste wijzigingen

In de Europese Economische Ruimte (“EER”) is de bepaling van de toepasselijke socialezekerheidswetgeving gebaseerd op Verordening (EG) nr. 883/2004 (“basisverordening”) en Verordening (EG) nr. 987/2009 (“toepassingsverordening”). Het basisbeginsel blijft dat van de lex loci laboris: elke werknemer is onderworpen aan de wetgeving van de staat waarin de activiteit wordt uitgeoefend. De verordeningen voorzien evenwel in specifieke regels om te vermijden dat een persoon in het kader van één en dezelfde tewerkstelling aan meerdere socialezekerheidsstelsels onderworpen zou zijn:

• Enerzijds detachering, die betrekking heeft op de situatie waarin een werknemer tijdelijk door zijn werkgever naar een andere lidstaat wordt gestuurd om daar een in de tijd beperkte opdracht uit te voeren. In dit geval kan de werknemer, onder bepaalde voorwaarden, aangesloten blijven bij het socialezekerheidsstelsel van de zendstaat.
• Anderzijds de uitoefening van werkzaamheden in twee of meer lidstaten of gelijktijdige tewerkstelling. Deze situatie betreft werknemers die gewoonlijk activiteiten uitoefenen in meerdere staten, bijvoorbeeld door hun arbeidstijd af te wisselen tussen een woonstaat en een andere werkstaat. In dit kader is de bepaling van de toepasselijke wetgeving met name gebaseerd op het begrip substantiële activiteit.

Op 23 april 2026 heeft de Raad van de Europese Unie een voorlopig akkoord bereikt over de hervorming van de basis- en toepassingsverordeningen inzake coördinatie van de sociale zekerheid, op basis van het voorstel dat de Europese Commissie in 2016 heeft gedaan. Deze tekst werd eveneens goedgekeurd door de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement op 6 mei 2026.

De tekst moet nog formeel worden aangenomen door het Europees Parlement in plenaire zitting voordat hij in werking kan treden. De hervorming heeft betrekking tot verschillende domeinen, waaronder de werkloosheidsuitkeringen, gezinsbijslagen en de regels inzake de toepasselijke wetgeving voor gedetacheerde werknemers en personen die activiteiten uitoefenen in meerdere lidstaten.

Dit artikel beperkt zich tot dit laatste aspect, namelijk de regels voor de bepaling van de toepasselijke socialezekerheidswetgeving.

1. Versterking van de voorwaarden inzake detachering

Het detacheringsregime, waarbij een werknemer tijdelijk in een andere lidstaat wordt tewerkgesteld, zoals bepaald in artikel 12 van de basisverordening, berust op een afwijking van het principe van de lex loci laboris, waardoor een gedetacheerde werknemer gedurende een beperkte periode — in principe vastgesteld op 24 maanden — onderworpen kan blijven aan de wetgeving van de zendstaat. Dit principe blijft behouden in het kader van de hervorming.

De ingevoerde wijzigingen beogen echter een aanzienlijke verstrenging van de toepassingsvoorwaarden van dit regime. Dit betreft in het bijzonder:
 

• Verbod op vervanging: Terwijl de huidige tekst reeds verbiedt dat een gedetacheerde werknemer wordt vervangen door een andere gedetacheerde werknemer, breidt de nieuwe formulering dit verbod expliciet uit tot situaties waarin zelfstandigen betrokken zijn.

De hervorming voert evenwel een uitzondering op dit vervangingsverbod in: een gedetacheerde werknemer mag een andere vervangen op voorwaarde dat de totale duur van de opeenvolgende opdrachten waarin de werknemers na elkaar worden gedetacheerd niet meer dan 24 maanden bedraagt en dat alle overige detacheringvoorwaarden worden nageleefd (met name de normale uitoefening van activiteiten door de werkgever in de zendstaat).

Deze evolutie ligt in de continuïteit van het Alpenrind-arrest (C‑527/16), waarin het Hof van Justitie een ruime interpretatie van het begrip vervanging heeft gehanteerd door te oordelen dat hiervan sprake kan zijn, zelfs wanneer de betrokken werknemers door verschillende werkgevers worden uitgezonden. Hoewel deze interpretatie door de hervorming niet wordt betwist, worden de contouren ervan verder verduidelijkt en wordt een uitzondering ingevoerd om al te rigide situaties te vermijden, met name wanneer opeenvolgende opdrachten deel uitmaken van een globaal, in de tijd beperkt kader.
 

• De versterking van een reële band met het socialezekerheidsstelsel van de zendstaat: De huidige regels vereisen dat de werknemer bij dit stelsel is aangesloten “onmiddellijk voor het begin van zijn werkzaamheid in loondienst” om in aanmerking te komen voor het behoud van de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de zendstaat. De administratieve praktijk die voortvloeit uit Besluit A2 van de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels gaat ervan uit dat aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de werknemer gedurende ten minste één maand voorafgaand aan de detachering bij het socialezekerheidsstelsel van de zendstaat was aangesloten. De hervorming voert een minimale voorafgaande aansluitingsperiode in — voortaan vastgesteld op drie maanden — om een daadwerkelijke band te waarborgen en opportunistische, kortstondige aansluitingen te voorkomen.

Het Hof van Justitie had in het arrest Walltopia (C‑451/17) deze vereiste ruim geïnterpreteerd door te oordelen dat loutere woonplaats in de zendstaat kon volstaan, zelfs indien de betrokken persoon niet de hoedanigheid van verzekerde had volgens de wetgeving van die staat. De nieuwe regeling beoogt deze benadering te neutraliseren door deze vereiste te vervangen door een minimale aansluitingsperiode van drie maanden, wat het reële karakter van de band met die lidstaat versterkt.
 

• Cooling-off periode van 2 maanden: De hervorming zal een regel codificeren die tot dusver voortvloeide uit de administratieve praktijk, met name uit Besluit A2 Zij voorziet voortaan dat na een detachering van 24 maanden in principe een onderbrekingsperiode van twee maanden moet worden gerespecteerd alvorens een nieuwe detachering naar dezelfde lidstaat kan worden gestart voor dezelfde werknemer (of zelfstandige) (“cooling-off period”).

Deze vereiste beoogt praktijken te voorkomen waarbij detacheringen kunstmatig aaneengeschakeld worden om de onderworpenheid aan het stelsel van de zendstaat onterecht te verlengen. Zij versterkt aldus de samenhang van het systeem door een werkelijke discontinuïteit tussen opeenvolgende opdrachten op te leggen.

Deze onderbrekingsperiode is evenwel niet vereist wanneer de detachering wordt verlengd voorbij de periode van 24 maanden op basis van een afwijkingsakkoord tussen lidstaten overeenkomstig artikel 16 van de basisverordening. In dat geval kan de detachering worden verlengd zonder dat de teller opnieuw wordt gestart, doorgaans tot maximaal vijf jaar.

2. Versterking van de informatieverplichtingen en het A1 formulierstelsel

De toepassingsverordening bepaalt dat de werkgever of de werknemer, “indien mogelijk van tevoren”, de bevoegde instantie informeert over het uitoefenen van een activiteit in een andere lidstaat. De hervorming beoogt deze mogelijkheid om te zetten in een echte voorafgaande verplichting, waarbij een systematische kennisgeving vóór de aanvang van de grensoverschrijdende activiteit wordt opgelegd.

Parallel hiermee wordt de rol van het A1‑formulier, dat door de bevoegde instantie van de lidstaat van toepassing wordt uitgegeven en de toepasselijke wetgeving bevestigt bij detachering of gelijktijdige tewerkstelling, versterkt. De bevoegde instelling blijft verplicht om, op verzoek van de betrokkene of de werkgever, een document af te leveren dat de toepasselijke wetgeving bevestigt, maar de hervorming voorziet in een mechanisme van automatische ontvangstbevestiging wanneer dit attest niet onmiddellijk kan worden afgegeven. Deze evolutie beoogt grensoverschrijdende situaties vanaf het begin van de opdracht juridisch te beveiligen.

Er wordt evenwel een uitzondering voorzien voor zeer kortdurende opdrachten, beperkt tot drie dagen binnen een periode van dertig dagen, buiten de bouwsector, wat wijst op de wil om de administratieve lasten te verlichten in situaties met een laag risico.

3. Evolutie van het regime van de tegenwerpelijkheid van A1 formulieren

Artikel 5 van de toepassingsverordening verankert het principe dat A1‑formulieren, afgegeven door een instelling van een lidstaat, bindend zijn voor de instellingen van de andere lidstaten zolang zij niet zijn ingetrokken of ongeldig verklaard. Deze regel werd consequent bevestigd door het Hof van Justitie, met name in de arresten A‑Rosa (C‑620/15), Altun (C‑359/16), Alpenrind en DRV Intertrans (C‑410/21 en C‑661/21).

De hervorming wijzigt het principe van de tegenwerpelijkheid van A1‑certificaten niet formeel, zoals voortvloeiend uit artikel 5 van de toepassingsverordening en de rechtspraak van het Hof, aangezien het betwistingsmechanisme, gebaseerd op een dialoog tussen instellingen en een verplichting tot loyale samenwerking, reeds bestond.

De hervorming sluit hierbij aan door de modaliteiten van de toepassing ervan verder te preciseren en te omkaderen, met name door de invoering van meer gestructureerde termijnen en mechanismen voor de oplossing van meningsverschillen tussen instellingen.

In de praktijk draagt zij aldus bij tot een versterking van de voorspelbaarheid en de effectiviteit van de betwisting van A1‑certificaten, zonder de grondslagen ervan te wijzigen.

4. Striktere omkadering van werkzaamheden in meerdere lidstaten

Tot slot omkadert de hervorming strikter de situaties van gelijktijdige tewerkstelling in meerdere lidstaten door de informatieverplichtingen van de werknemer te versterken en de procedure voor de bepaling van de toepasselijke wetgeving te formaliseren (voorlopige en vervolgens definitieve beslissing). 

Zij introduceert bovendien een tijdsbeperking van deze bepaling, voortaan beperkt tot 24 maanden, wat een periodieke herziening van de lopende situatie impliceert, om te vermijden dat juridische configuraties blijven bestaan die niet langer overeenstemmen met de realiteit van de uitgeoefende activiteit.