Projet de réforme des règlements de coordination de la sécurité sociale : principaux changements

Dans l’Espace Economique Européen (« EEE »), la détermination de la législation de sécurité sociale applicable repose sur les Règlements (CE) n° 883/2004 (« Règlement de base ») et 987/2009 (« Règlement d’exécution). Le principe de base demeure celui de la lex loci laboris : chaque travailleur est soumis à la législation de l’État dans lequel l’activité est exercée. Les règlements prévoient toutefois des règles spécifiques afin d’éviter qu’une personne ne soit assujettie à plusieurs systèmes de sécurité sociale dans le cadre d’une seule et même occupation :

• D’une part, le détachement, qui vise l’hypothèse dans laquelle un travailleur est temporairement envoyé par son employeur dans un autre État membre pour y effectuer une mission limitée dans le temps. Dans ce cas, et sous certaines conditions, le travailleur peut rester affilié au régime de sécurité sociale de l’État d’envoi.
• D’autre part, l’exercice d’activités dans deux ou plusieurs États membres ou l’occupation simultanée. Cette situation vise les travailleurs qui exercent de manière habituelle des activités dans plusieurs États, par exemple en alternant leur temps de travail entre un État de résidence et un autre État d’occupation. Dans ce cadre, la détermination de la législation applicable repose notamment sur la notion d’activité substantielle.

Le 23 avril 2026, le Conseil de l’Union européenne est parvenu à un accord provisoire sur la réforme des règlements de base et d’exécution en matière de coordination de la sécurité sociale, sur la base de la proposition formulée par la Commission européenne en 2016. Ce texte a également été approuvé par la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen le 6 mai 2026.

Il doit encore être formellement adopté par le Parlement européen en séance plénière avant son entrée en vigueur. La réforme couvre plusieurs domaines, dont notamment les prestations de chômage, les prestations familiales ainsi que les règles relatives à la législation applicable pour les travailleurs détachés et les personnes exerçant des activités dans plusieurs États membres.

Le présent article se limite à ce dernier aspect, à savoir les règles de détermination de la législation de sécurité sociale applicable.

1. Renforcement des conditions liées au détachement

Le régime du détachement, dans le cadre duquel un travailleur est temporairement occupé dans un autre État Membre, tel qu’il résulte de l’article 12 du Règlement de base, repose sur une dérogation au principe de la lex loci laboris, permettant à un travailleur détaché de rester soumis à la législation de l’État d’envoi pendant une durée limitée, en principe fixée à 24 mois. Ce principe est maintenu dans le cadre de la réforme.

Cependant, les modifications introduites visent à renforcer sensiblement les conditions d’application de ce régime. Cela concerne en particulier :
 

• La pratique du remplacement en cascade de travailleurs détachés : Alors que le texte actuel prohibe déjà le remplacement d’un travailleur détaché par un autre travailleur détaché, la nouvelle rédaction élargit explicitement cette interdiction aux situations impliquant des travailleurs indépendants.

La nouvelle refonte introduit toutefois une exception à cette interdiction de remplacement : un travailleur détaché peut en remplacer un autre à conditions que la durée totale des missions successives dans le cadre desquelles les travailleurs sont successivement détachés n’excède pas 24 mois et que l’ensemble des autres conditions du détachement soient respectées (notamment l’exercice normal des activités de l’employeur dans l’État d’envoi) ;

Cette évolution s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt Alpenrind (C‑527/16), dans lequel la Cour de justice a retenu une conception large de la notion de remplacement, en considérant que celui-ci peut être caractérisé même lorsque les travailleurs concernés sont envoyés par des employeurs distincts. Si cette interprétation n’est pas remise en cause par la réforme, celle-ci en précise les contours et introduit une exception visant à éviter certaines situations excessivement rigides, notamment lorsque les missions successives s’inscrivent dans un cadre global limité dans le temps.
 

• Le renforcement d’un lien effectif avec le système de sécurité sociale de l’État d’envoi : Les règles actuelles imposent que le travailleur soit affilié à ce système « juste avant le début de son activité salariée » afin de pouvoir bénéficier du maintien de l’application de la législation de sécurité sociale de l’État d’envoi. La pratique administrative issue de la décision A2 de la Commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale considère que cette condition était remplie lorsque le travailleur était affilié pendant au moins un mois avant le détachement. La réforme prévoit désormais une période minimale d’assujettissement préalable, fixée à trois mois, afin de garantir l’existence d’un rattachement effectif et d’éviter les affiliations opportunistes de courte durée.

La Cour de Justice avait interprété l’exigence « d’affiliation juste avant le début de son activité salariée » de manière large dans l’arrêt Walltopia (C‑451/17) en estimant que la simple résidence dans l’État membre d’envoi pouvait suffire à cet égard, même si la personne en question ne possédait pas la qualité d’assuré conformément à la législation de cet État membre. La nouvelle réglementation vise à neutraliser l’approche adoptée par la Cour de Justice en remplaçant cette exigence par une période minimale d’affiliation de trois mois, ce qui renforce le caractère réel du lien avec cet État membre.
 

• Cooling-off period de 2 mois : La réforme codifiera une règle jusqu’ici issue de la pratique administrative, notamment de la décision A2. Elle prévoit désormais qu’à l’issue d’une période de détachement de 24 mois, un délai d’interruption de deux mois doit en principe être respecté avant qu’un nouveau détachement puisse être initié pour le même travailleur (ou travailleur indépendant) vers le même État membre (« cooling-off period »)

Cette exigence vise à prévenir les pratiques consistant à enchaîner artificiellement des périodes de détachement afin de prolonger indûment l’assujettissement au régime de l’État d’envoi. Elle renforce ainsi la cohérence du régime en imposant une véritable discontinuité entre les missions successives.

Ce délai d’interruption n’est toutefois pas requis lorsque le détachement fait l’objet d’une prolongation au-delà de la période de 24 mois sur la base d’un accord dérogatoire entre États membres, conformément à l’article 16 du Règlement de base. Dans ce cas, le détachement peut être prolongé sans remise à zéro du compteur, généralement dans la limite de cinq ans.

2. Renforcement des obligations d’information et du système des formulaires A1

Le Règlement d’exécution prévoit que l’employeur ou le travailleur informe, « préalablement lorsque c’est possible », l’institution compétente de l’exercice d’une activité dans un autre État membre. La réforme vise à transformer cette faculté en une véritable obligation préalable, imposant une notification systématique avant le début de l’activité transfrontalière. 

Corrélativement, le rôle du formulaire A1 émis par l’institution de l’État membre compétent en matière de sécurité sociale et qui certifie la législation applicable lors d’un détachement ou d’une occupation simultanée, sera renforcé. L’institution compétente reste tenue, à la demande de l’intéressé ou de l’employeur, de délivrer un document attestant de la législation applicable, mais la réforme introduit un mécanisme d’accusé de réception automatique lorsque cette attestation ne peut être délivrée immédiatement. Cette évolution vise à sécuriser juridiquement les situations transfrontalières dès le début de la mission. 

Une exception est toutefois prévue pour les missions de très courte durée, limitées à trois jours sur une période de trente jours, en dehors du secteur de la construction, ce qui traduit une volonté d’alléger les obligations administratives dans les situations à faible risque.

3. Évolution du régime de l’opposabilité des formulaires A1

L’article 5 du Règlement d’exécution consacre le principe selon lequel les A1 par une institution d’un État membre s’imposent aux institutions des autres États membres aussi longtemps qu’ils n’ont pas été retirés ou déclarés invalides. Cette règle a été confirmée de manière constante par la Cour de justice, notamment dans les arrêts A-Rosa (C-620/15), Altun (C-359/16), Alpenrind ou encore DRV Intertrans (C-410/21 et C-661/21).

La réforme ne modifie pas formellement le principe d’opposabilité des certificats A1, tel qu’il résulte de l’article 5 du règlement d’exécution et de la jurisprudence de la Cour de justice puisque le mécanisme de contestation, fondé sur un dialogue entre institutions et une obligation de coopération loyale existait déjà dans ce cadre.

La réforme s’inscrit dans le prolongement de ce dispositif en tendant à en préciser et à en encadrer davantage les modalités de mise en œuvre, notamment par l’introduction de délais plus structurés et de mécanismes de résolution des désaccords entre institutions.

En pratique, elle contribue ainsi à renforcer la prévisibilité et l’effectivité de la remise en cause des certificats A1, sans en modifier les fondements.

4. Encadrement accru des situations d’activités dans plusieurs États membres

Enfin, la réforme encadre plus strictement occupations simultanées dans plusieurs États membres en renforçant les obligations d’information du travailleur et en formalisant la procédure de détermination de la législation applicable (décision provisoire puis définitive). 

Elle introduit en outre une limitation temporelle de cette détermination, désormais plafonnée à 24 mois, impliquant une réévaluation périodique de la situation en cours, afin d’éviter le maintien de configurations juridiques qui ne correspondent plus à la réalité de l’activité exercée.